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国家审计对行政事业单位内部控制的作用探析

 摘要

    随着全面深化改革和依法治国的不断深入,十八届三中全会提出完善国家治理体系和治理能力现代化的目标,完善审计制度,对重要领域实行审计全覆盖,并要求政府部门要建立权力运行和制约机制。十八届四中全会则进一步要求对行政机关决策环节的权力控制和经济业务流程控制问题进行法制化建设,强化了权力制衡与相互牵制的内部控制思想在依法治国体系下的应用。 通过分析国家审计的职能,内部控制的方法,从而探析我国现行审计制度对行政事业单位内部控制的作用和意义,提出国家审计推动事业单位内部控制完善的作用和对策,更好的促进国家审计职能的实现,从而实现社会经济活动平稳的运行。本论文研究的主要内容包括三个部分:第一部分是明确国家审计与行政事业单位内部控制的概念延伸,从制度属性、法律地位和职能作用分析国家审计对国家治理现代化的重要保障;从控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督等方面介绍内部控制的主要内容。第二部分着眼于国家审计对行政事业单位内部控制的作用,为更好地实现行政事业单位廉政建设、加强内部控制具有完善、促进作用。第三部分重点分析国家审计如何推动和完善我国行政事业单位内部控制的对策,响应“新常态”政策号召,完善内部控制的不足之处,提升国家审计的监督职能,促进国家审计和行政事业单位的有效联动。   

【关键词】国家审计  行政事业  内部控制

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

                  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Abstract

The national audit is a dominant force in the socialist economic supervision system of China. After 15 years of exploration and development, the national audit has made gratifying achievements, basic pattern has formed:preliminary budget implementation at the corresponding levels the audit system, and to the comprehensive financial audit; Around to establish modern enterprise system and improve the enterprise audit approach, the implementation of audit; Meet the needs of anti-corruption, preliminary build leading cadres economic responsibility auditing system; Combined with the center work, highlight the industry audit, constantly deepen the professional audit. Audit supervision legal system basic establishment, the audit law enforcement. The audit law laws and regulations, promote the audit quality and efficiency. At present, the auditor is to make the national audit 20 general guidelines and 25 professional auditing standards, basic building a set of suitable for the socialist market economy demand, and fully reflects the international system of auditing standards generally accepted auditing principles. Audit practice, began to implement the audit responsibility system for administrative law enforcement. In addition, the national audit environment optimization step by step, the social public expectations for audit of the audit organs of the state is higher and higher. Under the current background,how to promote the national audit for effective linkage and administrative institution, if the country to promote audit advantage and improve the administrative institution of our country internal control problems, has become the theory and the important topic of academic research.

【Key words】Administrative units  Internal audit  Problems Solutions   

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

目录

引言 1

一、国家审计与行政事业单位内部控制的概念 1

(一)国家审计的概念和作用介绍 2

(二)内部控制的概念和构成介绍 2

二、国家审计对行政事业单位内部控制的作用探析 5

(一)国家审计是国家治理中具有预防、警示和抵御功能的“免疫系统” 5

(二)国家审计对国家各项政策落实有很强的鞭策作用 5

(三)国家审计对单位规范财务收支的监督作用不断强化 6

(四)国家审计在反馈监督机制中发挥警示的监视功能 6

(五)国家审计是强化由内部控制执行的前置控制 6

(六)国家审计对政府信息披露质量发挥治理作用 6

三、我国事业单位内部审计存在的问题及原因分析 7

(一)国家审计倒逼单位层面内部控制体系优化 7

(二)国家审计强化业务层面内部控制流程管控 7

(三)国家审计完善内部控制评价监督制度设计 8

结语 11

致谢语 12

参考文献 13

 

引 言

近年来,国家在进行审计活动的时候,发现了很多行政事业单位的问题,一份份的审计的结果,让人民都非常的触目惊心,审计做到了对人民财产的负责,受到了广大人民群众的热烈的欢迎和极大的关注。人民群众,可以从互联网上面,电视等很多媒体上面,来得知审计的结果,这些成果,属于外部审计,属于国家审计的范畴之中,虽然国家审计的工作在一些国有大型企业、大型外资企业中蓬勃发展,但目前在我国大多数行政和事业单位中尚未受到充分薰视,国家审计职能尚未得到有效发挥。本文认为,作为行使围家政治权力机关的行政单位和具有行政管理职能的事业单位,除了掌握着大量行政审批权、执法权等权力和行使这些权力自由裁量权外,还掌握着大量资金的管理支配权。如果这部分资金在管理和使用过程中出现问题,其负面影响是相当大的。对这部分资金的管理仅靠单位自身的内部控制制度来进行监督是远远不够,只有从国家审计的层面一起发力,同时发挥国家审计的作用,才能真正加强对行政事业单位权力运行的制约与监督,防患于未然。

一、国家审计与行政事业单位内部控制的概念

 (一)国家审计的概念

    国家审计是指由国家审计机关所实施的审计。根据《中华人民共和国审计法》规定,我国的审计机关依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。国家审计基本格局是:本级预算执行审计工作体系初步建立,并向综合财政审计展开;围绕建立现代企业制度,改进企业审计办法,实施真实性审计;适应反腐倡廉需要,初步建立起领导干部经济责任审计制度;结合中心工作,突出了行业同步审计,不断深化各项专业审计。审计监督的法律法规体系基本建立,审计执法力度加大。经制定审计法律法规,促进了审计质量和效率的提高。国家审计的主要特点就是法定性。国家审计是一种法定审计,被审计单位不得拒绝。审计机关作出的审计决定,被审计单位和有关人员必须执行。审计决定涉及其他有关单位的,这些单位应当协助执行。

    在恢复国家审计的很长的一段时间内,认为国家审计是没有审计风险的。随着国家建立公共财政、强调财政透明度以及与之相对应的审计公开后,国家审计的风险才日益凸显。国家审计的目的是通过审计财政、财务收支真实、合法和效益,最终达到维护国家财政经济秩序、促进廉政建设、保障国民经济的健康发展。财政收支、财务收支真实、合法和效益,是国家对地区、部门和单位管理、使用国有资产的基本要求。真实是指财政收支、财务收支及其有关的经济活动是否发生,有关资料是否如实反映。合法是指财政收支、财务收支及其有关的经济活动是否遵循国家有关规定。效益是指财政收支、财务收支及其有关的经济活动的经济效率和效果。真实、合法。

(二)行政事业单位内部控制

    行政事业单位内部控制  ,是指单位为实现控制目标,通过制定制度、实施措施和执行程序,对经济活动的风险进行防范和管控。

   行政事业单位内部控制建设以财政部印发的《行政事业单位内部控制规范(试行)》(财会〔2012〕21号)(以下简称《内控规范》)为依据,该规范自2014年1月1日起在全国各级行政事业单位正式实施,共六章六十五条,具体包括总则、风险评估和控制方法、单位层面内部控制、业务层面内部控制、评价与监督、附则等内容,行政事业单位内部控制规范内容要点。《内控规范》的颁布和实施,标志着我国内控建设工作又上了一个新台阶,内控建设的范围进一步扩大,由原先的单一企业主体向行政事业单位领域拓展,必将进一步提高我国行政事业单位的内部管理水平,规范内部控制,加强廉政风险防控机制建设。

 

二、国家审计对行政事业单位内部控制的作用探析

(一)国家审计是国家治理中具有预防、警示和抵御功能“免疫系统”

    国家审计的预防功能就是通过实施审计或审计调查,针对掌握情况和发现问题,进行综合分析,提出针对性的意见建议,帮助健全制度,提高管理水平。国家通过审计,来发现问题,并且把这些问题进行汇总,反馈给国家行政职业单位,对于一些潜在的会出问题的地方,进行预防,如果审计的过程中,已经发现了存在了问题,那么,就要进行警示,防止这些问题,进一步的恶化,造成不必要的损失,以免为国家和人民的财产带来损害。要使行政事业单位管理有效进行,一方面要能全面了解行政事业单位运行的情况;另一方面要能针对性地采取措施和方法。国家审计的预防功能在此方面可以发挥服务促进作用,国家审计机关通过实施各类审计或审计调查,针对审计掌握的情况和问题,通过去粗取精,去伪存真,由表及里,由此及彼,进行综合分析,找出问题的症结所在和产生问题的根本原因,然后对症下药、对号入座,提出解决问题、防止问题再度发生的审计意见建议,促进加强行政事业单位管理,起到一个免疫系统的作用。

(二)国家审计对国家各项政策落实有很强的鞭策作用

   国家审计过程中,国家审计部门通过审计职能的履行,全程监督和观察整个经济运行的情况和安全,并着眼于金融安全、环境安全、资产安全以及信息安全等方面,及时反映关系国计民生的、全局性的以及战略性的大问题,预警各种重大经济风险,以减少损害国家经济利益的可能性,促进国家的生存和发展。通过提前预警,把恶劣的问题控制在萌芽范围内,防止事态的蔓延和趋势性的发展,把一般违规行为控制在初级阶段,防止转化为违法行为,杜绝小范围内的问题演变成全国性的问题,对国家各项政策落实有很强的鞭策作用。

(三)国家审计对单位规范财务收支的监督作用不断强化

一是从“问责无序”向“问责规范”转变。当前的审计结果问责主要有三种方式,即审计机关通过《审计报告》或《审计决定书》对被审计单位存在的问题直接提出处理意见;对发现的违法违规案件直接移送司法、纪检监察机关处理;对不构成违法违规的事件责成被审计单位自行处理。然而这三种方式的选用并无规范的程序可循,对移送司法、纪检监察机关的处理结果没有及时反馈或不了了之,对被审计单位自行纠正或处理的问题因没有监督和跟踪机制而屡审屡犯,这些都威胁到国家审计的权威性。因此应完善相关法律法规建立有序的审计问责制度。二是从“政治问责”向“法制问责”的转变。我国目前的问责制度中普遍存在着以政治责任的承担方式取代法律责任尤其是刑事责任,逃避刑事处罚。这严重破坏了法律面前人人平等的法治原则。在建立审计结果问责机制时,应实现从政治问责到法律问责的转变。加大审计结果公告力度,促进审计成果转化利用。审计结果公开是一个双向的信息传播和沟通机制,传播的本质就是传播者与传播对象之间的一个相互交流、沟通和影响的双向过程。沟通的价值是在传播者和受众的相互作用中实现的。实行审计结果公告制度是国际上的通行做法,有步骤地推行审计公告制度,既有利于公众对审计机关的监督,更有利于公众对各种腐败行为、滥用权力行为的监督。审计机关负责对国家财政、金融、能源、交通、基础设施和环境保护、社会保障等国家重要领域和行业的经济监督,而这些领域的审计信息无论对于立法机构、政府部门、消费者,还是国内外的投资者、债权人分析经济环境及发展状况都起着非常重要的作用。审计机关必须充分考虑各权力监督主体和社会公众的需要,注重审计信息的加工提炼,提供多种形式的、高效适用的审计信息产品,努力提升审计成果的利用层次,更好地发挥审计服务于宏观经济管理的作用。

(四)国家审计在反馈监督机制中发挥警示的监视功能

    总理曾指出,审计机关要进一步深化改革、完善制度,充分发挥审计监督的建设性作用。刘家义审计长也指出“建设性决定着审计的生命力,决定着审计能够在多大程度上维护国家安全、保障国家利益,决定着审计能够在多大范围内促进行政事业单位全面协调可持续发展”。因此,国家审计在揭露问题的同时,充分发挥建设性作用,通过警示反映体制性障碍、制度性缺陷和重大管理漏洞,开展从现象到本质、从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势、从微观到宏观的深层次分析,提出改革体制、健全法制、完善制度、规范机制、强化管理、防范风险的建议,促进完善体制制度、深化改革,促进提高行政事业单位运行质量和绩效,才是审计工作最大的成果,才能充分发挥“免疫系统”功能,推动行政事业单位全面协调可持续发展。审计工作的实践也充分证明了这一点。“十一五”期间,全国各级审计机关审计和调查72万多个单位,注重警示和反映经济运行中的普遍性、倾向性、苗头性问题和新情况,深入分析原因,并从制度、体制层面提出意见和建议,为党和政府及有关部门的决策和管理提供了真实的信息和依据,为推动政策制度的完善起到了积极的促进作用。

(五)国家审计是强化由内部控制执行的前置控制

    国家审计可以防患于未然,但会增加审计的工作量,降低审计效率,加大审计的法律责任。在国家机关均已建立和实施内部控制的环境下,国家审计的重点放在内部控制的评价与审核方面可以提高审计效率,并发挥提前预防的作用。传统意义上的审计监督大多是事后监督。国家审计要想在国家治理中更有效地发挥作用,则需要考虑和实施过程监督,参与监督战略、安全政策的制定以及民主法治改革与建设的过程,但不应直接参与决策及其制定过程。一般说来,过程监督能够较容易地获得审计证据和相关资料,从而有利于降低事后审计的难度,减少事后审计的工作量,从而强化由内部控制执行的前置控制。

(六)国家审计对政府信息披露质量发挥治理作用

    随着经济社会的快速发展和依法治国战略的贯彻实施,审计监督的范围进一步扩大化,国家审计的职责进一步的强化。党的十八届四中全会指出:“强化对行政权力的制约和监督。加强内部和外部监督,外部监督包括人大的监督,社会团体的监督以及各民主党派的监督等,内部监督包括政府各部门的监督,如行政监督,司法监督和审计监督等建设,形成有效的权力运行的制约和监督体系,很好地起到监督权力的作用。”审计监督具有很强的专业性,审计监督要化被动为主动,破除权力的阻碍和干扰,所以,在国有资产使用的很多方面,审计监督通过职能的发挥,能够及时地发现各种经济重大违规甚至是违法犯罪问题,把国家经济损失降低在最小范围内。

    在国家审计的工作中,审计机关通过义务的履行,相继查处了很多经济违法犯罪案件,有力地惩治了腐败,最大限度地减少了国有资产的流失,提高了资源的利用率,有力地推动了国家的反腐倡廉建设,增强了民众的法律意识和党员的纪律观念。通过对国家行政事业单位运行状况、宏观经济政策执行情况进行独立的监督和评估,及时揭示和反映政策执行中出现的新情况新问题,严肃查处各种不作为的行政行为,确保中央决策和部署的执行力。

三、国家审计推动行政事业单位内部控制的路径

(一)国家审计倒逼单位层面内部控制体系优化

    《行政事业单位内部控制规范(试行)》,明确要求对经济活动的风险进行防范和管控。当前,我国事业单位管理法律体系还不够健全、法律执行也不够严格,在公共权力垄断且缺乏有效制约的情况下,单位滥用公共权利、徇私舞弊等现象仍然存在。审计工作要充分采用预算控制、财产保护控制、会计控制、单据控制、信息内部公开等内部控制方法,以风险为导向,在组织层级的宏观风险和业务层级的微观风险两方面,建立起风险评估机制,加强对预算管理、收支管理、政府采购、资产管理、建设项目管理、合同管理等方面的监督。在组织层面的内控,要体现内控的环境,重点包括内部管控机制和信息化建设等方面;业务层面则要求各项业务合法合规,将内部控制各要素内嵌在各个业务流程。国家审计可以及时发现并纠正内部控制的缺陷,将政风险控制在可接受的范围内。所以,通过审计工作,加强风险的评估和防范,避免权力滥用、管理不当和技术错误,采取合理措施将风险控制在可承受范围内。

内部控制不仅有科学的制度和流程,还要注重人力资源、正直诚信、社会责任、价值观等软环境的培育。审计工作,不仅有助于规范事业单位权力运行、提高事业单位管理质量,还有助于推动形成事业单位的良好的道德文化环境。

(二)国家审计强化业务层面内部控制流程管控

    国家审计的三大职能作用,包括,监督,鉴证和评价,,实现业务层面内部控制流程管控的,是国家审计发展的又一个基本趋势。在审计立项上,由“微观——宏观——微观”的思维方式向“宏观——微观——宏观”的方式转变。从宏观经济的整体态势,结合行政事业单位的特点,紧紧围绕“两个转变”,来找准审计方向和重点,并以审计重点为轴心合理确定审计覆盖面,根据审计中发现的问题,修正对宏观的认识,确定今后的审计项目。在条块分割审计的基础上,向加大行业联审方面转变。随着经济的发展,资金、技术等生产要素突破了行业和地区的限制,不断地流动和组合。因此,在行业审计分工的基础上,实行部分专题的联合审计,是国家审计的一个发展方向,这样便于发现行政事业单位的问题。将微观的审计和宏观的审计相结合,由单纯的微观审计向微观审计与宏观监控相结合转变,在微观审计过程中,注意将微观审计对象纳入宏观监控目标的坐标系中考察,揭示其发生的偏差。在审查财务收支的基础上,向行政事业单位的内控制度流程上、管理制度上,风险控制进行的有效性审查延伸,在审计的业务层面上,实现对行政事业单位,内部控制流程的管控,最终达到标本兼治的目的,体现监督深度广度上的突破。从审计形式来看,由事后审计向事前审计和事中审计并举转变,更好地发挥审计工作对行政事业单位的流程管控的作用。    

(三)国家审计完善内部控制评价监督制度设计

领导干部履行行政事业单位的审计评价和责任界定是行政事业单位审计工作的重要内容。在行政事业单位审计实施过程中,如何作出正确地审计评价,是当前行政事业单位审计的关键问题。建立科学规范的评价体系是当前行政事业单位审计亟待解决的问题,对行政事业单位审计的评价,必须是从量开始,以量分析;同时针对具体行政事业单位问题,对被审计行政事业单位人来说应区别情况,进行直接责任或间接责任(即主管责任或领导责任)的定性分析。国家审计人员在使用评价体系时,一是应针对行政事业单位审计过程中发现的新情况,新问题,制定较完善的有关行政事业单位审计办法,明确审计的范围、时限与方法,明确责任界定、评价的标准,明确审计组织和审计人员在审计中的行为规范以及违反规范的处理、处罚办法等。二是应注意将定性与定量指标相结合,在对具体事项作出评价的基础上,从总体上进行综合的评价。对于定性指标也要给以一定的权重,使其量化,以避免评价时的随意性或以偏概全。三是对发现的问题要结合客观条件进行分析,并透过现象抓本质。不能单从表象论功过、断是非。审计报告不用感情色彩浓的词语,应实事求是。评价要注意谨慎性原则,审什么就评什么,有针对性。审计证据不足或不太清楚的事项不做评价,超出审计范围的事项不予评价。最终的目的,是为了完善行政事业单位内部控制评价监督制度设计。

 

 

 

 

 

 

 

结论

   国家治理涉及的面很广,包括政治、经济、文化、社会文体等各个方面,这些都影响着市场经济的良性发展,国家体制的完善以及国家的廉政建设的成果。国家审计作为具有预警和抵御风险的国家治理的“免疫系统”,要服务于国家治理的各项工作,坚决执行国家治理相关的决策和方针,力求审计工作的创新,加快国家审计工作方式的转变和升级,服从于国家治理。在今年的全国审计工作会议上,国家审计署审计长刘家义指出,要认清当前的形势,做好下一阶段的审计工作,提高审计工作的大局观和整体功效。

从国家的审计实践过程中我们看出,审计机关始终做到围绕经济建设为中心,从国家的大局出发,重点监督各级行政事业单位的重大决策的落实和执行情况,以及在实施决策过程中遇到的问题,加强审计的质量和效率,从而不断地完善国家治理。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

参考文献

 

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